Il Governo

Nel nostro ordinamento il Governo è titolare del potere esecutivo e svolge un ruolo rilevante nell'attività di indirizzo politico.

La Costituzione dedica poche norme al Governo, tanto è che gran parte delle regole che lo riguardano sono contenute in leggi e consuetudini.

Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.

Il Governo è composto a sua volta di organi (ed è per questo è organo complesso), poiché sia ministri sia il Presidente del Consiglio sono a loro volta degli organi perché sono al vertice delle rispettive organizzazioni, ministeri e presidenza del Consiglio.

Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri.

Il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica.

Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale.

Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia.

Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni.

La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione.

In realtà la formazione del Governo segue una procedura ben più complessa dettata da consuetudini costituzionali, (prassi secondo alcuni), che vede protagonista il Presidente della Repubblica.

Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei ministri.

I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.

La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei ministeri.

Partendo dai rapporti tra Governo e Presidente del Consiglio, si nota che l'attività di indirizzo politico non spetta a Presidente del Consiglio, ma al Governo, mentre il Presidente si occupa della direzione della politica generale del Governo e della unità d'indirizzo politico; i poteri del Presidente del Consiglio sono ulteriormente specificati nella fondamentale legge n. 400 del 1988, art. 5, secondo cui il Presidente del Consiglio dei ministri a nome del Governo

a) comunica alle Camere la composizione del Governo e ogni mutamento in essa intervenuto;

b) chiede la fiducia sulle dichiarazioni di cui alla lettera a) del comma 3 dell'articolo 2 e pone, direttamente o a mezzo di un ministro espressamente delegato, la questione di fiducia;

c) sottopone al Presidente della Repubblica le leggi per la promulgazione; in seguito alla deliberazione del Consiglio dei ministri, i disegni di legge per la presentazione alle Camere e, per l'emanazione, i testi dei decreti aventi valore o forza di legge, dei regolamenti governativi e degli altri atti indicati dalle leggi;

d) controfirma gli atti di promulgazione delle leggi nonché ogni atto per il quale è intervenuta deliberazione del Consiglio dei ministri, gli atti che hanno valore o forza di legge e, insieme con il ministro proponente, gli altri atti indicati dalla legge;

e) presenta alle Camere i disegni di legge di iniziativa governativa e, anche attraverso il ministro espressamente delegato, esercita le facoltà del Governo di cui all'articolo 72 della Costituzione;

f) esercita le attribuzioni di cui alla legge 11 marzo 1953, n. 87, e promuove gli adempimenti di competenza governativa conseguenti alle decisioni della Corte costituzionale. Riferisce inoltre periodicamente al Consiglio dei ministri, e ne dà comunicazione alle Camere, sullo stato del contenzioso costituzionale, illustrando le linee seguite nelle determinazioni relative agli interventi nei giudizi dinanzi alla Corte costituzionale. Segnala altresì, anche su proposta dei ministri competenti, i settori della legislazione nei quali, in relazione alle questioni di legittimità costituzionale pendenti, sia utile valutare l'opportunità di iniziative legislative del Governo.

2. Il Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'articolo 95, primo comma, della Costituzione:

a) indirizza ai ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri nonché quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del Governo;

b) coordina e promuove l'attività dei ministri in ordine agli atti che riguardano la politica generale del Governo;

c) può sospendere l'adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei ministri nella riunione immediatamente successiva;

c-bis) può deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti;

d) concorda con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere ogni qualvolta, eccedendo la normale responsabilità ministeriale, possano impegnare la politica generale del Governo;

e) adotta le direttive per assicurare l'imparzialità, il buon andamento e l'efficienza degli uffici pubblici e promuove le verifiche necessarie; in casi di particolare rilevanza può richiedere al ministro competente relazioni e verifiche amministrative;

f) promuove l'azione dei ministri per assicurare che le aziende e gli enti pubblici svolgano la loro attività secondo gli obiettivi indicati dalle leggi che ne definiscono l'autonomia e in coerenza con i conseguenti indirizzi politici e amministrativi del Governo;

g) esercita le attribuzioni conferitegli dalla legge in materia di servizi di sicurezza e di segreto di Stato;

h) può disporre, con proprio decreto, l'istituzione di particolari Comitati di ministri, con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza, di esprimere parere su direttive dell'attività del Governo e su problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio dei ministri, eventualmente avvalendosi anche di esperti non appartenenti alla pubblica amministrazione (9);

i) può disporre la Costituzione di gruppi di studio e di lavoro composti in modo da assicurare la presenza di tutte le competenze dicasteriali interessate ed eventualmente di esperti anche non appartenenti alla pubblica amministrazione.

3. Il Presidente del Consiglio dei ministri, direttamente o conferendone delega ad un ministro:

a) promuove e coordina l'azione del Governo relativa alle politiche comunitarie e assicura la coerenza e la tempestività dell'azione di Governo e della pubblica amministrazione nell'attuazione delle politiche comunitarie, riferendone periodicamente alle Camere; promuove gli adempimenti di competenza governativa conseguenti alle pronunce della Corte di giustizia delle Comunità europee; cura la tempestiva comunicazione alle Camere dei procedimenti normativi in corso nelle Comunità europee, informando il Parlamento delle iniziative e posizioni assunte dal Governo nelle specifiche materie;

a-bis) promuove gli adempimenti di competenza governativa conseguenti alle pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo emanate nei confronti dello Stato italiano; comunica tempestivamente alle Camere le medesime pronunce ai fini dell'esame da parte delle competenti Commissioni parlamentari permanenti e presenta annualmente al Parlamento una relazione sullo stato di esecuzione delle suddette pronunce (10);

b) promuove e coordina l'azione del Governo per quanto attiene ai rapporti con le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e sovraintende all'attività dei commissari del Governo.

4. Il Presidente del Consiglio dei ministri esercita le altre attribuzioni conferitegli dalla legge.

2. Attribuzioni del Consiglio dei ministri.

1. Il Consiglio dei ministri determina la politica generale del Governo e, ai fini dell'attuazione di essa, l'indirizzo generale dell'azione amministrativa; delibera altresì su ogni questione relativa all'indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere. Dirime i conflitti di attribuzione tra i ministri.

2. Il Consiglio dei ministri esprime l'assenso alla iniziativa del Presidente del Consiglio dei ministri di porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere.

3. Sono sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei ministri:
a) le dichiarazioni relative all'indirizzo politico, agli impegni programmatici ed alle questioni su cui il Governo chiede la fiducia del Parlamento;
b) i disegni di legge e le proposte di ritiro dei disegni di legge già presentati al Parlamento;
c) i decreti aventi valore o forza di legge e i regolamenti da emanare con decreto del Presidente della Repubblica;
d) gli atti di sua competenza previsti dall'articolo 127 della Costituzione e dagli statuti regionali speciali in ordine alle leggi regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano, salvo quanto stabilito dagli statuti speciali per la Regione siciliana e per la Regione Valle d'Aosta;
e) le direttive da impartire tramite il commissario del Governo per l'esercizio delle funzioni amministrative delegate alle Regioni, che sono tenute ad osservarle;
f) le proposte che il ministro competente formula per disporre il compimento degli atti in sostituzione dell'amministrazione regionale, in caso di persistente inattività degli organi nell'esercizio delle funzioni delegate, qualora tali attività comportino adempimenti da svolgersi entro i termini perentori previsti dalla legge o risultanti dalla natura degli interventi;
g) le proposte di sollevare conflitti di attribuzione o di resistere nei confronti degli altri poteri dello Stato, delle Regioni e delle province autonome;
h) le linee di indirizzo in tema di politica internazionale e comunitaria e i progetti dei trattati e degli accordi internazionali, comunque denominati, di natura politica o militare;
i) gli atti concernenti i rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica di cui all'articolo 7 della Costituzione;
l) gli atti concernenti i rapporti previsti dall'articolo 8 della Costituzione;
m) i provvedimenti da emanare con decreto del Presidente della Repubblica previo parere del Consiglio di Stato, se il ministro competente non intende conformarsi a tale parere;
n) la richiesta motivata di registrazione della Corte dei conti ai sensi dell'articolo 25 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 ;
o) le proposte motivate per lo scioglimento dei consigli regionali;
p) le determinazioni concernenti l'annullamento straordinario, a tutela dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi, previo parere del Consiglio di Stato e, nei soli casi di annullamento di atti amministrativi delle Regioni e delle province autonome, anche della Commissione parlamentare per le questioni regionali;
q) gli altri provvedimenti per i quali sia prescritta o il Presidente del Consiglio dei ministri ritenga opportuna la deliberazione consiliare.

4. L'individuazione degli atti da sottoporre alla deliberazione del Consiglio dei Ministri è tassativa, anche agli effetti dell'articolo 3, comma 1, della legge 15 gennaio 1994, n. 20.

Come si vede ben si adatta la corrente definizione che vede il Presidente del Consiglio come un "primus inter pares", sfornito, in realtà di reali poteri coercitivi nei confronti dei singoli ministri, tanto che l'unico potere interdittivo si può ritrovare nelle lettere c e c-bis dell'art. 5 della riportata legge n. 400\88 secondo cui il Presidente del Consiglio :

Nulla più di questo, tanto che in caso di opposizione di un ministro l'unica strada, se possibile, è quella di ricorrere alla sfiducia individuale, usata per la prima volta nel celebre "caso Mancuso".
La Corte Costituzionale, con sentenza n. 7 del 1996 investita della questione circa la legittimità della sfiducia individuale, sollevata dallo stesso ministro della Giustizia Filippo Mancuso, ritenne costituzionalmente legittimo tale istituto e non incompatibile con la sfiducia collettiva che può avere il Governo; ciò sul presupposto che l'art. 95 Cost. prevede anche una responsabilità individuale del singolo ministro e perché:
"L'attività collegiale del Governo e l'attività individuale del singolo ministro - svolgendosi in armonica correlazione - si raccordano all'unitario obiettivo della realizzazione dell'indirizzo politico a determinare il quale concorrono Parlamento e Governo. Al venir meno di tale raccordo, l'ordinamento prevede strumenti di risoluzione politica del conflitto a disposizione tanto dell'esecutivo, attraverso le dimissioni dell'intero Governo ovvero del singolo ministro; quanto del Parlamento, attraverso la sfiducia, atta ad investire, a seconda dei casi, il Governo nella sua collegialità ovvero il singolo ministro, per la responsabilità politica che deriva dall'esercizio dei poteri spettantigli"

Sulla base di questi fondamentali passi la Corte conclude che:

a) spetta a ciascuna Camera approvare una mozione di sfiducia anche nei confronti di un singolo ministro e, pertanto, spettava al Senato approvare la mozione di sfiducia nei confronti del Ministro di grazia e giustizia votata il 19 ottobre 1995;

b) spetta al Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sostituire il ministro nei cui confronti una Camera abbia approvato una mozione di sfiducia, quando questi non si sia dimesso e, pertanto, spettava al Presidente della Repubblica adottare, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, il decreto del 19 ottobre 1995, col quale è stata conferita al medesimo Presidente del Consiglio dei ministri la titolarità ad interim del Ministero di grazia e giustizia in sostituzione del ministro nei cui confronti il Senato aveva approvato la mozione di sfiducia.

Video, parte quarta

La struttura del Governo
l. n. 400\1988

1. il principio dell'autonomia: trova la sua base giuridica nell'art. 5 della Costituzione prima parte secondo cui:
La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali;
Secondo questo principio l'amministrazione deve essere affidata all'Ente pubblico più vicino al cittadino; tale principio trova ulteriore conferma e applicazione nell'art. 118 comma 1 della Costituzione secondo cui:
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

2.il principio del decentramento: trova la sua base giuridica nell'art. 5 della Costituzione, seconda parte secondo cui: la Repubblica......attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.

A differenza dell'ipotesi precedente, qui è lo Stato che nello svolgimento dei suoi compiti deve decentrare i suoi organi sul territorio per avvicinarli ai cittadini.

3.il principio del buon andamento della amministrazione: è previsto dall'art. 97 Cost. primo comma secondo cui:
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Il buon andamento si sostanzia nella efficacia, efficienza e economicità - legge n. 241\ 1990, art. 1 secondo cui :
"L'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai princìpi dell'ordinamento comunitario"

4. L'imparzialità della pubblica amministrazione: sempre previsto nell'art. 97 Cost., ma anche nell'art. 3 Cost. per questo principio la pubblica amministrazione, nella sua attività, deve tendenzialmente assicurare la parità di trattamento, salvo che non ci siano ragionevoli motivi per derogare a tale trattamento paritario.

5. il principio di separazione tra politica e amministrazione: secondo l'art. 97 della Costituzione comma 2:

Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

In passato il ministro era il vertice gerarchico del ministero, poi si sono riordinati i rapporti tra ministro (che rappresenta la parte politica dell'attività del ministero) e amministrazione ( che rappresenta la burocrazia ministeriale ), ha conferito maggiore autonomia alla dirigenza dei ministeri (rendendo definitivi molti loro atti), e si è affermato il principio della separazione tra politica e amministrazione.

Secondo l'art. 14 del d.lgs. n. 165\2001, il ministro:

a) definisce obiettivi, priorità, piani e programmi da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l'attività amministrativa e per la gestione;

b) effettua, ai fini dell'adempimento dei compiti definiti ai sensi della lettera a), l'assegnazione ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità delle rispettive amministrazioni delle risorse di cui all'articolo 4, comma 1, lettera c), del presente decreto, ivi comprese quelle di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, e successive modificazioni e integrazioni, ad esclusione delle risorse necessarie per il funzionamento degli uffici di cui al comma 2; provvede alle variazioni delle assegnazioni con le modalità previste dal medesimo decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, tenendo altresì conto dei procedimenti e sub procedimenti attribuiti ed adotta gli altri provvedimenti ivi previsti.

Ciò vuol dire che il ministro impartisce le direttive politiche, mentre la burocrazia le esegue; per fare in modo che le direttive siano seguite e lo stesso ministro che si occupa della scelta dei dirigenti.

6. il principio del concorso pubblico: è un'ulteriore applicazione del principio di imparzialità, secondo l'art. 97 Cost. comma 3:

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

7. il principio della riserva di legge nella organizzazione degli uffici: secondo la prima parte dell'art. 97 della Costituzione: I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge. Si tratta di riserva di legge relativa.

8. il principio di legalità dell'attività amministrativa: è insito nella Costituzione, che, attraverso le figure della riserva di legge, e la tutela giurisdizionale riconosce il primato della legge nello svolgimento della vita pubblica; in particolare l'art. 113 Cost. comma primo dispone che:

Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.

Il principio è poi puntualizzato in numerose disposizioni di legge ( es. art. 1 l. n. 241\1990) anche molto antiche ( art. 5 l. 2248\1865 all. E).
In base a tale principio la pubblica amministrazione deve agire secondo quanto le prescrive la legge e raggiungere gli obiettivi indicati dalle legge. Se la legge lascia all'amministrazione una o più scelte su come deve raggiungere gli scopi assegnateli, abbiamo la discrezionalità amministrativa.
Se poi l'amministrazione può usare gli strumenti del diritto privato, sarà sottoposta ai relativi obblighi ( ad es. nell'adempimento di un contratto), ma se lo svolgimento del rapporto sarà determinato dalle regole del diritto privato, la scelta di agire in tal modo sarà pur sempre sottoposta alle regole di diritto pubblico.

Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.

I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.

10. il principio di responsabilità delle pubbliche amministrazioni e dei funzionari: secondo l'art. 28 della Costituzione:

I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

La responsabilità dei dipendenti e funzionari è diretta, ma ciò non esclude che a questa si aggiunga la responsabilità, solidale, dell'Ente di appartenenza.